1. 간접 민주제 보완장치 ‘주민투표’

우선 ‘주민투표[ 住民投票, referendum ]가 무엇인지부터 알아본다. 선거 이외의 정책상 중요한 사항에 관하여 주민이 행하는 투표. 국가적 차원에서 국민을 대상으로 실시할 경우에는 ‘국민투표’라 부른다. 국민투표는 우리나라를 포함한 많은 국가의 중앙정부에서 사용하고 있는 직접 민주제의 한 형태이다.

국민투표는 고대 그리스에서 시작되었으며 오늘날에는 대의제 민주주의의 결함을 보완하는데 사용되고 있다. 이러한 의미에서의 국민투표는 1874년 스위스에서 헌법으로 채택한 것이 그 기원이다. 그러나 미국에서는 비록 법제화된 것은 아니지만 식민지 시대인 1640년부터 이미 주민투표(住民投票)가 실시되어 왔으며 오늘날에는 거의 모든 주(州)에서 주민참여의 방법으로서 널리 사용되고 있다.

주민투표의 유형에는 몇 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫번째로는 의무적 주민투표와 임의적 주민투표로 나눌 수 있다. 의무적 주민투표는 주헌법 개정과 같은 중요 사안에 대하여 반드시 주민투표에 부치도록 의무화한 경우이고, 임의적 주민투표는 그것을 회부하든 하지 않든 지방정부의 자유의사에 맡기는 경우이다.
두번째의 유형으로는 자문적 주민투표를 들 수 있다. 이는 지방정부가 정책결정에 앞서 주민의 의견을 참작하기 위해 실시하는 것으로서, 투표의 결과에 대해서는 법적 구속력은 없다.

세번째의 유형으로는 주민투표를 전제로 한 주민거부권(住民拒否權) 제도를 들 수 있다. 주민거부권이란 일정수의 유권자(有權者)가 특정의 법률에 대하여 그 집행을 정지시킬 것을 주정부에 요구할 경우, 당해 법률의 존폐를 묻는 주민투표에 의해 결정될 때까지 유보되게 하는 제도이다.

주권에 관한 문제에서 투표 등에 의해 해당 영역주민의 의사를 확인하는 제도로 특히 영역의 귀속에 대해서 실시되어 왔다. 민족자결원칙에서 유래한 이 주민투표는 영토의 할양과 합병시에 실시되고 프랑스혁명 수행중에는 국내헌법에 기초하고 또한 19세기 후반에는 주로 양자간조약에 기초하여 실행되었다.
1999년 UN감시 아래 인도네시아의 동티모르에서 독립에 대한 찬반 주민투표가 실시되었다. 그리고 가장 최근 지난 3월 국제사회의 논란 속에서 우크라니아 크림(반도) 자치 공화국반도 러시아 합병 국민투표가 있었다.

2. 삼척원전 주민투표 세 가지 방법

주민투표(지역주민, 전국인 경우 ‘국민투표’라 함)의 본질과 방법을 보자. 주민투표는 지방자치에 있어서 특정사항에 관한 의사결정에 대해 주민에 의한 투표를 실행하고 그 결과에 기초하여 결정하는 것을 말한다. 일본의 경우, 현행제도에는 2가지의 주민투표 제도가 있다.

첫째, 헌법 95조에 의한 지방자치 특별법의 제정에 관한 찬반투표이다. 하나의 지방자치단체에만 적용되는 특별법을 제정할 때 해당 자치단체의 주민의 동의를 필요로 한다. 둘째, 지방자치법에 기초한 것으로 지방의회의 해산청구 또는 의원ㆍ총재의 해직청구가 있을 때 해산ㆍ해직의 찬반투표가 실시된다. 그 외에 정촌(町村) 합병과 같은 중요문제를 결정할 때에 주민투표가 이루어지는 경우가 있다.

지방자치에 있어서 간접민주제(반대 : 과반수 찬성 형식의 대의민주제, 현행 의회제를 말함)를 보완하기 위해 직접민주제의 제도가 일부 채용되어 있지만 자치단체 운영에 주민의 의사를 충분히 반영시키기 위해 더 한 층의 직접 참여의 길이 요구되고 있다(이상 법률사전).

위 법적논리에 의해 국회가 지난 2004년 3월 제정한 ‘주민투표법’이다. 이 법 제7조(주민투표의 대상) ① 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정 사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다.

②제1항의 규정에 불구하고 다음 사항은 주민투표에 부칠 수 없다(첫째 법령에 위반되거나 재판중인 사항, 둘째 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항, 셋째 지방자치단체의 예산·회계·계약 및 재산관리에 관한 사항과 지방세·사용료·수수료·분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항, 넷째 행정기구의 설치·변경에 관한 사항과 공무원의 인사·정원 등 신분과 보수에 관한 사항)이다.
제9조(주민투표의 실시요건) ① 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다. ② (전략) 투표청구권자(19세 이상 유권자를 말함)는 5분의 1 이하의 범위 안에서 지방자치단체의 조례(즉 삼척시 주민투표 조례는 유권자의 8분의 1) 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다.

⑤지방의회는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다(지방의회의 주민투표 청구권) ⑥지방자치단체의 장은 직권에 의하여 주민투표를 실시하고자 하는 때에는 그 지방의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 동의를 얻어야 한다.(자치단체장의 직권 청구권). 주민투표 청구권자는 위와 같이 ‘세가지 방법’이 있다.

제13조(주민투표의 발의) ①지방자치단체의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 지체없이 그 요지를 공표하고 관할선거관리위원회에 통지하여야 한다(중앙행정기관의 장에게 주민투표를 발의하겠다고 통지한 경우, 주민투표청구가 적법하다고 인정되는 경우, 지방의회의 동의를 얻은 경우).

3. 삼척시의회의 주민투표 동의안 문제

국회의 주민투표법이 위한 ‘삼척시 주민투표 조례(條例 :법령)’를 본다. 제1조(목적) 이 조례는 「주민투표법」에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함으로써 주민참여를 촉진하고 주민의 의견을 시정에 적극 반영시키는 것을 목적으로 한다.

제4조(주민투표의 대상) 법 제7조제1항에 따라 주민투표에 부칠 수 있는 사항은 다음과 같다(읍·면·동의 명칭 및 구역변경, 폐치분합과 사무소변경에 관한 사항, 행정 동·리의 구역변경과 폐치·분합, 다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요공공시설의 설치 및 관리에 관한 사항, 각종 기금의 설치, 지방채 발행, 민간투자사업의 실시에 관한 사항, 다른 법률에 주민의 의견을 듣도록 한 사항, 그 밖에 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요결정사항).

삼척원전 추진에 관련된 규정은 위에서 열거한 주민투 조례 제4조 마지막 ‘그 밖에 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요결정 사항에 해당된다. 이는 본법(국회 주민투표법)에서 위임됐다. 법률산책에서 논급한 원자력안전법과 전원개발촉진법에 의거 국책사업인 원전을 건설하고자 한다면 지역주민의견을 최대한 수렴하는 등 특히 행정절차법부터 준수해야 하는 것이다.

제5조(투표청구 주민 수) 법 제9조제2항에 따라 주민투표의 실시를 청구 하는 경우에 서명하여야 하는 주민의 수는 주민투표청구권자 총수의 8분의 1로 한다. 그러니까 세가지 방법중 단제장 직권 청구 및 지방의회 동의 청구외 삼척주민들이 직접 청구 유권자는 4,800여명 선이다.

지난달 말 삼척시가 삼척시의회에 ‘주민투표 동의안’을 상정통과했다. 정부가 주민 대의관인 시의회가 의결한 주민투표를 부인하고 선거관리위원회도 수탁을 거부한데는 일리있는 면도 없지 않다, 바로 ‘주민투표 동의안(지방자치 법령) 명칭’이 문제다. 즉 2010년 12월 시의회에서 주민투표 조건부로 동의했으나 삼척시와 정부는 2011년 3월 찬성서명부(96.9%)로 대체했다.

이번 동의안은 “삼척(대진)원자력발전소 유치신청 철회를 묻는 주민투표”란 것이다. 이는 ‘법적 구속력’이 전혀 없다. 여론조사와 유사하다는 애기다. 동의안은 ‘지방자치법과 삼척시 주민투표 조례 제4조(주민안전과 중대한 영향 결정사항)’를 근거하여 “삼척(대진) 원자력발전소 유치신청철회 및 건설반대 주민투표안” 명칭으로 상정 통과시켰어야 했다. 결국 삼척시의 서울로펌 3개의 법률자문이 틀리고 시의회도 몰랐다. 얼마전 변호사들이 삼척시를 방문협의했지만 자칫 ‘의회 방망이’가 또 필요할지도 모른다.

4. 삼척원전 법적으로 ‘해결’가능하다

만약, 시의회에서 이같이 통과됐다면 상황은 달라졌다. 즉 ‘단순히 유치신청철회 찬반주민투표가 아닌 삼척시 조례에 의한 건설반대 조건 주민투표’이므로 정부가 거부하기 어렵다. 지난 2004년 9월 전북 부안군의회의 주민투표 조례에 의한 방폐장 유치반대(정부 수용)가 그 근거이다. 왜냐하면, 우리나라 헌법은 삼권분립(입법부, 사법부, 행정부간 견제와 균형원리 등)을 근간으로 지방자치(지방정부, 중앙정부와 권한분리)를 보장하고 있기 때문이다.

원전백지화에 쉬운 두가지 방법이 있다. 첫째 지난 2010년 12월 삼척시의회는 삼척시와 문건으로 의견을 교환하며 ‘여론조사 등’을 ‘주민투표‘로 변경을 확정했다. 따라서 삼척시와 정부가 지방정부 대의기관의 의결권(자치 법규)을 무시했으므로 시의회 조건부 위반(부관부 법률행위) 이유로 ‘유치신청은 원천무효’로 의결하고 삼척시장은 의견서를 붙여 유치철회를 신청하는 것이다. 주권자(민선자치의 주인)의 유치신청 철회 자체는 민사상 권리이고 고유권한이다. 절대 ‘국가사무’가 아니기 때문이다.

둘째, 현재 논란이 많고 정부가 거부하는 사법적 실효성이 없는 주민투표 대신 비용이 매우 적게 들고 간단한 여론조사를 실시할 수도 있다. 여론조사는 공신력 있는 여론조사 기관 2곳을 선정하여 주민 수천명을 상대로 평균을 내어 통계결과를 보고 시의회 의결을 거쳐 삼척시장이 정부에 유치신청을 철회하는 것이다.

정부 측에 위 두가지 이유로 유치철회를 하고자 한다면, 첫째 2010년 12월 삼척시는 시의회의 주민투표 조건부 유치 동의(삼척시 법령)를 무시하고 그해 12월 말경 유치의향서 접수에 이어 2011년 3월 수민 수용성을 가장한 찬성서명부와 함께 본 신청을 했다.

둘째 2012년 6월 정부(사업자 한수원)은 주민설명회 경찰력(500명) 동원하여 반대단체와 주민의 출입을 원천봉쇄시키고 조작했다. 셋째 정부는 위를 근거하여 2012년 9월 18일 강원 삼척원전과 경북 영덕원전 지정고시했다.

끝으로, 앞서 논리적으로 지적한 바와 같이 시의회가 “삼척(대진) 원자력발전소 유치신청철회 및 건설반대 주민투표안” 명칭으로 통과시켰다면 지방의회와 자치단체 주민투표 효력에 대해 중앙정부와 지방정부가 마찰이 불가피하다. 정부가 백기를 들지 않고 원전을 강행하고자 한다면 헌법재판소에 ‘기관간권한쟁의심판’을 청구해야 해결할 수 있다.

헌법재판소 주요 5대 기능이 있다. 즉 ‘위헌법률심판, 대통령탄핵심판, 정당해산심판, 헌법소원심판, 기관간쟁의심판’이다 이중 기관분쟁심판은 중앙정부 및 지방정부간 고유 법적권한을 결정한다. 특히 삼척시의 허위조작의혹 주민서명부 은닉훼손파기의 형사소송과 행정절차법, 원자력안전법, 전원개발촉진법 각 위반 및 주민서명부 허위조작 발견, 주민투표 반대 결정 시 고시효력정지 가처분에 이어 삼척원전무효 본안 민사소송도 살아 있다. 정부가 계속 강행한다면 헌법재판소에서 최종 승리할 수 있는 길이 있다는 사실이다.