1. 의회, 주민투표 결정 행복 도시로

삼척시의회는 지난 26일 오전 제171회 임시회 본회의에서 삼척시가 지나 19일 제출한 ‘주민의 복리·안전에 중대한 영향을 미치는 삼척(대진) 원자력 발전소 유치 신청 철회에 관한 주민의견 수렴을 위한 주민투표 시행 동의안’을 만장일치로 통과시켰다.

지난 7월 김양호 시장 취임후 삼척시는 주민투표 시행 제안 이유로 ‘주민 생활과 안전에 커다란 영향을 미칠 수 있는 원전을 건설해 달라는 유치신청 의사를 제출하거나, 그 의사를 유지 또는 철회하는 것은 지방자치단체 주요 결정사항’이라는 점을 강조해 왔다.

삼척시는 동의안이 주민 대의기관(시의회)에서 통과됨에 따라 선거관리위원회에 주민투표 청구요지를 통보하고 행후 주민투표 시행을 위한 법적 절차를 준비해 나가기로 했다. 특별한 사정이 없을 경우 이같은 절차는 순조롭게 이어질 것으로 보인다.

최근 삼척시선관위는 삼척시의 협조요청을 받고 안전행정부와 중앙선관위에 주민투표법 ‘제7조에 의한 주민투표 대상인지, 국가사무’인지 최종적인 절차가 남아있다. 삼척시선관위에서 법적 절차가 완료될 경우 주민투표를 오는 9월 4∼5일 발의하고 10월 초 내지 늦어도 중순까지는 시행할 수 있을 것으로 전망되고 있다.

본지는 지난 98년 근덕 덕산원전 추진 당시 주민 여론조사 결과 약 90%대가 반대했으며 2005년 원덕 방사성폐기물처리장 여론조사에서 약 70%가 반대했었다. 또한 김대수 시장 2기부터 추진한 원전 여론조사 결과 60%~70%대가 반대했다. 최근 모 언론사 여론조사에 의하면 주민투표 찬성(원전반대)율은 약 70%대로 입증된 셈이다.

2. 지방자치 5대 통제장치(견제수단)

김대중 문민정부에 이어 노무현 참여정부때부터 도입되기 시작한 지방자치 5대 견제장치를 만들었다. 즉 ‘주민소환제(부도덕 비리 선량 탄핵), 주민감사청구제(예산 남용 주민연명 감사원 청구), 주민투표제(주요 정책결정, 즉 이번 원전같은), 주민발안제(조례 제정 청구권), 주민소송제(집단소송)외 참여예산제(예산 형평적 배정)’가 있다. 이 모든 것은 선출권자인 주민이 지방권력을 통제하기 위한 풀뿌리 장치다.

참고로, 최근 논란이 많이 일고 있는 국회의원 ‘면책특권(헌법 : 의회에서 직무상 발언과 회기중 불체포 특권)’이 있다. 이는 박정희 및 전두환 군사정권에서 국회(의회) 장악을 차단하기 위한 특별 조치다. 또 다른 특권으로 지방토착권력 견제장치인 ‘주민소환제와 주민발안제(국회는 국민)’는 헌법이 보장하지 않고 있다. 앞으로 개혁이 필요한 대목이다.

여기서 ‘지방자치(local self-government, 地方自治)’가 무엇인지 사전에서 찾아보자. “일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체가 중앙정부로부터 상대적인 자율성을 가지고 그 지방의 행정사무를 자치기관을 통하여 자율적으로 처리하는 활동과정. 지방자치는 단체자치(團體自治)와 주민자치(住民自治)가 결합된 것으로서 자신이 속한 지역의 일을 주민 자신이 처리한다는 민주정치의 가장 기본적인 요구에 기초를 두고 있다.”

“그렇기 때문에 J.브라이스는 “지방자치란 민주주의의 최상의 학교이며 민주주의 성공의 보증서라는 명제를 입증해 준다”고 하였다. 이 밖에도 J.S.밀은 “지방자치는 자유의 보장을 위한 장치이고 납세자의 의사표현 수단이며 정치의 훈련장이다”라고 하였으며, J.J.스미스는 “지방자치정부는 민주주의의 고향이다”라고 하였다.”

또 다른 ‘지방자치’의미다. “일정한 지역을 기초로 하는 단체가 지방적 행정사무를 지방주민의 책임 하에서, 자기의 기관으로 하여금 처리하고 실현하는 것을 말한다. 민주정치란 국민의 자치를 의미하므로 지방에서도 자치가 요망되고 있다. 그러므로 지방자치는 풀뿌리의 민주정치(grassroots democracy) 또는 민주정치의 원천(또는 교실)이라고도 불려진다. 현대 민주주의국가에서는 지방자치는 지방분권주의를 그 기초로 하고 주민자치와 단체자치를 그 요소로 하여 성립되어 있다.”

“주민자치는 영국에서 발달한 제도로 주민 스스로의 의사에 의하여 주민 자신의 책임아래 지방행정을 처리하는 것이며, 단체자치는 주로 독일 기타 유럽대륙에서 발달한 제도로서 국가로부터 독립된 단체를 인정하고 가능한 한 국가 행정기관의 관여를 배제하여 그 단체의 의사와 기관 자신이 그 단체의 사무를 처리하게 하는 행정이다. 그러나 진정한 자치행정이 되기 위해서는 단체자치 뿐 아니라 주민자치의 요소도 갖추어야 한다.”고 규정하고 있다.

3. 단체장과 지방의회의 역할

우리나라의 지방자치는 48년 제헌후 자유당 이승만 정부 중반(참의원·민의원)부터 실시돼 오다가 61년 박정희 정부(군사반란)후 중단됐다. 81년부터 7년간 전두환 군사독재가 끝나고 87년 ‘6.10국민항쟁에 의해 ‘대통령 직선제 및 언론자유화’가 단행됐다. 그해 노태우 정부 당시 국회는 민주당의 요구로 30년 만인 91년부터 지방자치를 부활시켰다.

대한민국 지방자치는 23살 청년이다. 지방의회는 7기이고 지방자치단체장은 6기이다(91년 지방의회와 95년 단체장 선거 통합으로 98년부터 동시선거 실시). 사법통계에 의하면, 지방자치후 부패 혐의자는 매기 평균 약 20%란다. 이러한 부패는 동해시와 삼척시가 더욱 심했다. 그동안 국회의원, 대학총장, 시장, 의장, 의원 등 10여명에 이른다.

그후 김대수 전 삼척시장도 지난 2006년부터 2014년(2선)까지 주민을 기만하거나 무시하며 논란의 불씨를 태웠다. 그리하여, 2012년 10월 시장 주민소환투표(비록 실패했지만?)에 이어 2013년 12월 시의회 주민투표가 부결됐다. 이번에 세 번째 도전 끝에 결국 주민 손으로 관철시켰다. 바로 ‘민심이 천심民心之天心’이란 사실이 입증됐다.

앞서, 지방권력(자치)의 제어 장치를 개괄적으로 설명했다. 이같이 헌법이 보장한 여러 제도가 있음에도 불구하고 전임 김대수 시장은 원전건설은 ‘국가사무이므로 주민투표 대상이 아니다“고 억지 주장으로 일관했다. 물론 작년 12월 주민투표 동의안 부결 당시 이같은 논리를 펼친 시의원들이 있었다. 이번에는 참 다행이며 박수를 보낸다.

우리 선조들의 ‘농자천하지대본農者天下之大本’은 ‘나라의 백성(주인)을 먹여 살 수 있도록 농사를 천직으로 하는 백성은 바로 땅과 하늘의 으뜸’이라는 뜻이다. 늦게나마 의회가 주민 절대다수의 의사를 존중했다. 법론상 국민은 시민이고, 시민은 주민이며, 이 땅의 주인이므로, 주인의 손에 의해 뽑힌 사람은 머슴임을 항상 잊지 말아야 할 것이다.

4. 원전 주민투표 가능, 최선 다하자

끝으로, 국가사무 인지를 살펴보자. ‘에너지 개발, 연구 조사, 계획 수립, 업무 집행, 인허가, 지도 감독’등은 정부의 업무이다. 그러나 ‘부지 매입, 토목공사, 건설사업’등은 정부 위탁기관인 한수원 업무다. 즉 원전부지 고시 권한은 정부이고 사업 추진은 한수원이다. 엄격히 보자면 ‘고시무효(중단) 주민투표’는 국가사무이나 ‘유치신청 철회 주민투표’는 국가권력 작용과 전혀 무관한 순수한 우리 몫이다.

나아가 작년도 삼척동해 원전중단(취소) 주민소송단이 제기한 가처분 재판에서 법원은 ‘사업중단 가처분 소송은 정부가 아닌 사업자(한수원) 상대의 소송 적합하다“고 판시했다. 재판부는 피고가 정부(산업통상자원부)가 아니라 산자부 내지 시공업자이므로 본 건설시 소송이 필요하다고 밝혔다. 앞으로 주민소송단은 ‘주민투표범시민기구’ 출범후 김대수 전 시장의 지시로 찬성 주민서명부 은닉훼손 의혹 형사고발에 이어 ‘부지고시 효력 무효소송’도 검토하고 있다.

2004년 노무현 정부시절 주민투표법이 제정됐다. 주민투표법 제7조(주민투표의 대상)다. 제①항 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다. 그러나 법령에 위반되거나 재판중인 사항이나 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항은 제한된다. 김대수 전시장은 이것을 이유로 들었다.

주민투표 청구권은 세가지(단체장 직권, 지방의회 의결, 주민 직접)로써 삼척시 조례도 있다. 조례 제4조 ‘주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항은 유권자 8분의 1이 동의’하면 청구할 수 있다(김대수 전시장 소환투표 같이). 만일, 정부에서 이번 주민투표 동의안(조례 의한 것이 아니므로)을 허용하지 않거나 효력을 부인할 경우 ‘삼척시 주민투표 조례(대법원 판례, 법령)’를 적용하면 될 일이다.

한편 2004년 전북 부안군이 추진한 방사성폐기장은 군의회에서 주민투표 조례를 근거(당시 정부·행자부 투표 수용)로 투표에 부쳐 92%가 반대했다. 이듬해 김일동 전 시장이 원 덕방폐장 추진 당시 삼척시의회가 부결시켰다. 또 2011년 오세훈 서울시장의 무상급식 주민투표, 2012년 경남 남해군의 화력발전소(국가정책은 아님) 주민투표 실시후 무산되는 등 여러 사례가 있기 때문이다. ‘삼척원전 가부 주민투표는 가능하다’는 결론이다.