정부는 제2차 국가에너지기본계획안에서 원전비중을 29%로 설정한다고 밝혔다. 이에 따라 신규 삼척대진원전건설은 불가피할 것으로 전망된다는 소식이 알려지자 이날 삼척시의회 의원 4명은 긴급모임을 갖고 주민투표 발의를 청구했다. 그후 지난 21일 삼척시의회 본 회의에 상정하여 투표에 부쳤으나 부결됐다. 이에 본지는 삼척원전의 미래를 진단해 보고자 한다. /편집자 주

주민소송단, ‘원전’ 법적으로 해결이 가능하다
주민투표 길 있고, 내년 지방선거때 권력 교체
원전반대 후보(시장 및 도·시의원) 연합해야

■ 국가정책(사업) 중단 주민소송 승소사례
-2004년 부안 방폐장 주민투표 사업 취소
-2005년 법원 서해안 새만금 사업 주민 승소
-2011년 법원 경기 포천주민 송전탑 주민 승소
-2012년 법원 부산4대강 사업중단 법원 주민 승소

■ 삼척원전 취소(행정·입법·사법적) 수단 7가지
-원자력위원회의 최종 검토후 확정발표 남아
-현재 법원의 원전중지 소송 및 항고와 재항고
-원자력위원회 최종 확정 발표시 취소 행정소송
-원전승인 취소소송과 동시에 사업 집행정지신청
-국회 원전법 개정안(반경 30km내 인구5만 이상 금지)
-국회 행정소송법 개정안(행정 가처분 및 이행명령제)
-법원의 원전중단 명령에도 강행시 중단 강제집행 신청

1. 주민원성 부추기는 대의기관의 부결

삼척시는 물론 동해시민들이 기대했던 ‘삼척근덕 대진원자력발전소 찬반주민 투표안’이 지난 20일 삼척시의회에서 부결됐다. 이날 약 두시간 이상 원전 찬반단체 및 찬반의원간 격론을 벌였으나 투표결과 ‘찬성 5 : 반대 2 : 무효 1’로 부결시켰다.

이번 원전 주민투표안 상정은 지난 12월 10일 정부는 제2차 국가에너지 기본계획안(2013~2035년)에 민관워킹그룹에서 권고한 원전비중 22∼29% 범위에서 가장 높은 29%로 설정한다고 사전에 언론에 알린 후 11일 공청회 당시 환경단체의 반발 속에서 일방적 발표에 따른 것이다.

이로써 삼척근덕 대진원자력발전소(원전, 핵발전소)와 경북영덕 원전이 건설이 불가피한 가운데, 당일 삼척시의회 일부 의원들이 의견을 나누고 원자력발전소에 대해 ‘찬반 주민투표’를 신속히 발의했다.

삼척시의회 8명 의원중 주민투표 발의에 나선 정진권(대표), 김인배, 김상찬, 이광우 의원 등 4명은 이날 원전관련 언론보도 후 정진권 의원 사무실에서 긴급기자회견을 갖고 “대진원자력발전소 건설에 대한 주민의 의견을 묻는 주민투표를 발의했다”고 밝혔다.

이날 삼척시시의회는 제167회 2차 정례회에서 의사일정을 변경까지 해가며 다급해진 삼척원전에 대해 지난 2011년 12월 14일 원전유치동의안 가결시 ‘주민투표 조건부’ 약속대로 오는 12월 20일 주민투표 의안에 대해 표결에 부치기로 했다.

정 의원은 대표 발의에서 “대진 원전 건설은 향후 삼척시민의 복리와 안전에 중대한 영향을 미치는 사안으로 반드시 시민들의 책임성 있는 결정이 필요하다. 지역 갈등이 첨예하게 대립·확산되고 있는 것은 지역발전에 저해되기 때문에 주민의 의견을 묻는 것이 맞다”고 말했다.

정 의원은 또 “지난 2010년 12월14일 삼척원자력 클러스터 구축을 위한 원자력 발전소 유치 동의안을 의결할 때 의원 전원이 주민투표 찬성 서명부에 서명한 만큼 약속을 이행해야 한다”고 밝혔다.

이날 이광우 의원도 “정부가 제2차 에너지 기본계획에 원전비중을 29%로 검토한다고 밝혔으나 향후 원전 몇 기를 건설하겠다는 발표를 하지 않는 등 꼼수를 부리고 있으므로 강력히 투쟁해야 한다”고 말했다.
주민투표법에 의하면, 주민투표 발의에 대한 의결이 가결되기 위해서는 시의원 과반수 참석에 3분의 2 이상 찬성이 있어야 한다. 이에 대해 삼척시는 이날 시의회의 주민투표 발의와 관련, 원자력 사업은 “국가 사무로 주민투표 대상이 아니다”고 밝혔다.

이에 삼척시 관계자는 “지난 6월11월 두 차례에 걸쳐 안행부와 산업통상자원부로부터 원자력 발전소 관련 사업은 국가 사무로 주민투표의 대상이 아니라는 유권 해석을 받았으며, 지난해 10월 선거비용 7억여원을 들여 주민소환 투표를 실시, 시민들의 여론이 수렴된 만큼 주민투표 논의는 재론의 여지가 없다”는 입장을 밝혔다.

2. 국가 사무라도 ‘주민투표 대상’된다

이번 삼척시의회의 ‘주민투표안’ 발의(가결)에 반대하는 의원들은 삼척시가 주장(주민투표 대상아니다. 안전행정부 질의회신 근거)하는 대로 주민투표법상 ‘국가 사무(원전)는 주민투표 대상이 아니다’는 것은 억지에 불과하다. 그러면, 필자는 그 논거(증거)를 제시해 보기로 한다.

우선 ‘지방자치법’을 보자. 제14조(주민투표) “① 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다.”규정하고 있다. 구체적인 주민투표 사항은 ‘주민투표법’으로 위임하고 있다.

주민투표법 제7조(주민투표의 대상) “① 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다.”고 정하고 있다.

이 조항 ②제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 사항은 이를 주민투표에 부칠 수 없다(제2호, 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항). 정부의 에너지정책인 원자력발전소(핵발전) 사업은 국가 고유업무이므로 주민투표 대상이 될 수 없다는 것이다.

그러나, 이 조항 제5호에 ‘단서(부관부 법률행위, 조건)로 규정하고 있다. 즉 “다른 법률에 의하여 주민대표가 직접 의사결정주체로서 참여할 수 있는 공공시설의 설치에 관한 사항. 다만, 제9조제5항의 규정에 의하여 지방의회가 주민투표의 실시를 청구하는 경우에는 그러하지 아니하다.”정하고 있다.

주민투표법 제8조(국가정책에 관한 주민투표) “① 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(廢置)·분합(分合) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 안전행정부장관과 협의하여야 한다.”

또한 주민투표법 제9조(주민투표의 실시요건) “① 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다. ⑤지방의회는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다.”고 정하고 있기 때문이다.

즉 ‘지역주민에게 과도한 부담, 복리안전 위험 사업, 주요시설 설치로 예상되는 중대한 영향 등’은 모두 주민투표 대상이다. 주민투표는 세가지가 있다. 첫재 지방자치단체장 직권, 지방의회 주민발의(과반 참석에 3분의 2 동의), 유권자 8분의 1 청구 동의’시 청구할 수 있다.

만약 이번에 주민투표안이 처리됐을 경우 삼척시장은 ‘재의요구’한다고 밝혔다. 지방자치법에 의하면, 의회의 주민투표안은 자치단체(집행부, 삼척시)에 5일내 보내지며 삼척시는 20일내 재의요구를 할 수 있다. 의회에서 주민투표안 ‘재가결’후 직권으로 주민투표를 청구할 수 있다. 재의안이 5일내 삼척시에 보내면 삼척시장은 조례제정에 관한 규정을 준용하여 의결에 대한 ‘하자, 흠결, 무효’등을 이유로 대법원(단심)에 소송을 제기할 수 있다.

한 가지 사례를 보자. 2년 논란이 매우 심했던 서울시 무상급식 조례 주민투표와 같은 경우다. 2011년 서울시의회에서 무상급식 주민투표안 의결서를 서울시에 보냈다. 오세훈 시장이 이의제기(재의권 행사, 국회 법률 대통령 재의요구와 같음)했으나 의회에서 재의결후 주민투표 공포했다. 오세훈 시장은 대법원 무효소송 제기했으나 그해 10 월재보궐 선거에서 당선된 박원순 시장이 취임후 취하한 사건이 있다.

3. ‘행정적·입법적·사법적’수단 많아

앞으로, 우선 ‘행정적 해결수단’이다. 원전반대 주민들은 ‘삼척시주민투표조례(주민투표청구권자 8분 1. 유권자 약 6만명의 약 4,800명 동의)’에 의해 청구할 수도 있다(제4조 주민투표의 대상. 법 제7조제1항에 따라 주민투표에 부칠 수 있는 사항은 다음 각 호와 같다. 제6호, 그 밖에 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항).

또한 지방자치법 제17조(주민소송)에 의해 원전찬성 주민서명부(97%)가 위변조됐을 경우 감사원에 감사청구에 이어 별도 삼척시를 상대로 ‘주민소송’을 제기할 수 있다(② 제1항에 따라 주민이 제기할 수 있는 소송은 다음 각 호와 같다. 제1호, 해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 그 행위의 전부나 일부를 중지할 것을 요구하는 소송).

그리고, 국회의 ‘입법적 해결수단’이 있다. 작년 야당에서 발의한 ‘원자력 안전법 개정안’이 내년 봄 통과될 경우다. 일명 원전법은 ‘30km내 인구 5만명 이하 지역에는 원전건설을 승인하고 인구 5만 이상은 금지된다. 이 경우 경북 영덕을 원전이 가능하나 강원 삼척은 원전이 안되기 때문이다.

또 올 3월 정부가 국회에 발의한 행정소송법 전부개정안(행정 가처분제 및 행정 행위 이행명령제)이 내년 봄경 통과될 경우 ‘행정행위 중이 가처분 신청과 동시에 주민투표 이행명령신청’도 있다. 만약 법원의 사업중지 명령에도 정부가 무시(예, 경기도 포천 송전탑 건설과 같이)하고 강행할 경우 사업중지 가처분신청을 할 수 있다.

나아가, 법원의 ‘사법적으로 해결수단’은 아직 많다. 첫째, 지난 8월 12일 원전중지 주민소송단이 법원에 제기한 가처분 신청 사건이다. 지난 11월 21일 결심후 한달이 지났지만 곧 선고가 있을 전망이다. 둘째, 만약 기각시 ‘고등법원 항고에 이어 대법원 재항고’가 계속된다.

셋째, 원자력위원회에서 삼척대진 원전을 최종 발표할 경우 ‘근덕대진 원전사업 취소 행정소송과 함께 사업집행 정지 신청’ 행정소송도 남아 있다. 넷째, 정부(법무부)가 올 3월 행정소송법 일부 개정안(행정처분 가처분제 및 이행명령제 등)도 내년 봄 통과가 예상된다. 이같이 사법적 해결방법은 몇가지가 남아 있다.
이같이 사법적 해결수단을 기대해 볼 수도 있다. 한번 살펴보자. ‘지난 2004년 부안 방폐장 주민투표 부결 사업취소, 2003년 서울행정법원에 제기한 서해안 새만금 사업중지 주민소송은 승소하고 사업이 전면 중단됐으나 2005년 대법원 기각(사정판결), 2012년 법원 부산 4대강 사업중단 주민 소송 승소(사정판결), 2013년 법원 경기도 포천 송전탑 건설중지 주민소송 승소’ 등 사례가 많다.

2004년 부산고속전철 천성산 굴착공사 당시 지율스님은 몸으로 굴삭기 등을 막았다. 당시 환경단체는 천성산 정상은 ‘도룡뇽 서식지’라며 공사를 방해하고 법원에 사업중지 가처분을 신청했었다. 법원은 ‘도룡뇽은 인격체가 아니며 승소하더라도 법적 이익없다’는 이유로 패소 판결했다. 장기간 공사지연으로 인해 약 2조원이 손해는 물론 국민적 관심을 불러일으켰다. 이같이 국책사업 중지 소송중 승소율은 약 10%다.
여기서 법원의 ‘사정판결(事情判決, 그 상태 존중? 정상 참작)’이 무엇인지 알아본다. 행정소송법에 규정돼 있다. 즉 사업이 대부분 완료될 때 ‘행정절차 하자 및 위법부당’ 중지 판결을 선고 하더라도 법률적 효과를 얻을 수 없을 때 적용한다. 사업을 원상회복시킬 경우 막대한 정부 예산이 소진되고 더 큰 환경피해가 발생하는 경우에는 주로 사정판결 한다.

새만금 사업은 약 2조 예산을 투입하여 지난 91년부터 추진되어 2005년경 공사는 이미 약 7~80%정도 진척됐고 2010년 준공했다. 또 부산4대강 사업은 이명박 정부 2008년부터 약 22조를 투입하고 2012년 법원 판결당시 공사는 이미 약 90~95%정도 진척됐고 그해 준공했기 때문이다. 법원은 주민의사를 무시하고 행정절차법을 위반하며 비민주적으로 추진한 것은 ‘정부의 불법(위법) 행위’라고 밝혔다.

4. 결론(‘소송’을 지켜보아야)

끝으로 ‘정치적 해결수단’도 있다. 내년 6월 지방선거에서 시장과 시의원 선거때 원전반대 후보를 선출하는 것이다. 내년 지방선거에 출마하는 시장과 시도의원은 원전반대후보 연합해야 한다. 차기 삼척시장과 삼척시의원을 교체해 대진원전 자체를 ‘철회하거나 주민투표’로 해결 수 있다.

특히 이번에 삼척시의회에서 주민투표안이 의결되고 삼척시에서 재의요구후 재의결시 ‘무효확인 소송’을 제기한다고 밝혔다. 이에 주민소송단은 이 경우를 대비해 ‘주민투표 확인소송’을 생각했다(최근 창원지법, 경상남도 진주의료원 주민투표 거부는 권리침해 판결).

정부와 삼척시는 ‘각종 법률(행정절차법, 전원개발촉진법, 원자력안전법 등)’등 어떤 것 하나도 준수하지 않고 ‘북한 김정은 독재’와 같이 무차별 강행했다. 특히 소송단이 수차례 강조한 바와 같이, 답변서조차 제출하지 않고 법원(재판부)에 주민서명부 제출명령에도 지금까지 거부하고 있다는 사실은 허위서명이란 사실은 스스로 ‘인정’하는 셈이다.

우리 헌법 제37조(기본권 제한 헌법유보) “① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다. ② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”고 규정하고 있습니다.

부득이 법률로 제한하더라도 헌법이론 “과잉금지의 원칙(過剩禁止의 原則) 또는 비례의 원칙은 국민의 기본권을 제한함에 있어서 국가 작용의 한계를 명시한 것으로 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성 등을 위반했다. 대한민국 헌법 제37조 제2항은 과잉금지의 원칙을 ‘필요한 경우에 한하여’ 법률로써 기본권을 제한할 수 있다”고 규정하고 있다는 점을 정부와 삼척시는 알아야 할 것이다
정부와 한수원이 국민 전기공급 등 공공복리를 앞세우고 있으나, 헌법 제1조는 ‘① 대한민국은 민주공화국이다. ② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’고 규정하고 있다. 때문에 국가 권력보다 주권자 권리가 우선됨은 부인할 수 없는 사실이다.

국가(정부)는 국민(주민)의 신성한 권리를 침해하고 있다. 정부와 한수원 변호사 2명은 절차적 위법행위가 아니라고 강변하고 있다. 그러나 이 사건은 ‘국가의 침해법익과 주권자의 보호법익’간 충돌이다. 앞으로 주민소송단이 제기하는 각종 소송에서 법원이 어떤 결정을 할지 지켜보아야 할 것이다.